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如何看待工程项目的低价竞标

作者:admin 浏览次数:500 日期:2013-05-08

本文所说的低价,是不合理的低于成本价的投标价。

所谓低价竞标,是指承包商在投标竞争中以社会平均生产力水平或以竞争者自身可能达到的生产力水平均会亏本的价格参与投标的一种竞标形式。政府采购公开招标后,如果最低价的投标单位未中标会投诉,究其原因,是因为工程政府采购是新鲜事物,起步较晚,许多供应商对工程政府采购认识不足,还停留于以前阶段的片面性认识。许多单位都有这样一个误区,片面认为政府采购就是低价中标。

其实,政府采购是阳光工程,通过建立政府采购制度的目的,是将政府采购资金的使用商业化,即通过公开竞争,降低采购成本,获得价廉物美的商品。通过竞争采购,采购资金的节约幅度可以在10%以上,但不能把政府采购理解为“政府采购就是低价中标”。政府采购的重大作用是节约采购成本,提升规模效应, 并不是要求投标价格愈低愈好。

事实上政府采购不是以赢利为目的的,它主要是为了开展日常政务活动或者为社会公众服务的购买行为,主要是从规模效应上去降低采购成本。


一、工程政府采购不是绝对的低价中标

我认为工程采购不一定就是低价中标(如果方案、配置、其他条件都相同的情况下一般选择低价中标,但不能低于成本价),因为:

1.法律上并没有规定最低投标价必须中标;

2.一般在招标文件上有这样一条款:我们不保证投标价最低的投标单位一定中标;

3.配置、规格、型号有误或漏报,会使总价降低;

4.方案不同也会影响价格;

5.评标办法中如采用“最低投标报价法”,也不能片面性地理解为就是最低价中标,低于成本和某些报价明显不合理,有降低质量、不能诚信履约的也不能中标。

从以下法律和有关法规条文中也可以看出,工程政府采购决不提倡低于成本价的投标中标:

1.〈〈中华人民共和国政府采购法〉〉第四条规定“政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法”。

2.招投标法第33条规定“投标人不得以低于成本的报价竞标,也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假,骗取中标。

3.招投标法第41条规定“中标人的投标应当符合下列条件:(一)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;(二)能够满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外。

4.《上海市政府采购招标投标管理暂行办法》第6条 招标文件中应针对标的的具体情况,主要采用以下评标方法:

(1) 打分法。即由招标人制定评标因素(如价格、质量、信誉、服务等)和相应的加权分值;评标委员会每位成员分别对每个满足招标文件要求的投标人进行评价、打分;汇总计算评标委员会对每个投标人的打分,给出每个投标人的分值。

(2)最低投标报价法。最低投标报价法指所有满足招标文件要求的投标人中,报价最低的投标人即为中标人。此种办法一般适用于标的物的技术含量不高且与其他物品关联度不强的招标。如评标委员会一致认为最低投标价或者某些分项报价明显不合理,有降低质量、不能诚信履约的可能时,评标委员会有权通知投标人限期进行解释。如投标人未在规定的期限内作出解释,或所作解释不合理,经评标委员会取得一致意见后,可确定该投标人不能中标。评标委员会可将第二个最低投标价的投标人作为报价最低的投标。如第二个投标人有上述情形,则依此类推。招标人也可采用最低评标价方法,包括寿命周期成本评标法、成本折算法等,或者将两种以上的评标办法综合使用。

二、低价竞标的原因

建筑活动中不合理压价竞争的现象时有发生,某些工程的合同价甚至低于工程的成本价,低价承接业务往往导致工程偷工减料,影响工程的质量和安全,低价竞标是我国工程承包市场较普遍的现象。这种竞标现象,在西方市场经济国家是十分少见的,承包商们只是从某种战略的需要偶尔采用。在我国,这种现象在国有企业就十分普遍。低价竞标对市场来说是一种扰乱行为,对企业来说是一种破坏行为。这种竞标既不符合价值法则,也不符合利益趋动规律。这种低价竞标普遍现象的存在,是生产资料所有制形式与市场经济机制内在矛盾的碰撞,是多种原因导致的结果。其主要原因有:

(一)“僧多粥少”。我国是一个劳动力资源十分丰富的发展中国家,生产力水平较低,技术管理还比较落后。由于国情,我国在一定时期内,“僧多粥少”的矛盾不可避免的存在。由于劳动力资源丰富就需要有更大的就业空间。然而我们的就业空间并不大。我国人口多,底子薄,积累不足,经济实力不强,每年只能投入一定的资金搞基本建设。国内市场上劳动力资源需求严重不足,国际市场又无竞争优势,这种“僧多粥少”的状况就不可避免。

(二)对政府采购、招投标制的片面认识。有的单位认为:之所以要搞政府采购、招投标,就是要压低价格,节省投资。因而从招标文件的编制指导思想上,从评标办法的制定上,从合同文件的商议上,都为着一个压低价格的目的。而施工单位在多次投标碰壁后,也片面地认为:之所以搞政府采购、招投标,无非是要压价格。由于这种偏面的认识,招标者招标是为了节省投资降低造价;投标者投标是为了找饭吃,养活队伍。因而,不合理压价成了招、投标的首要目的。

(三)预算单位的利益驱动。预算单位的利益驱动主要反映在以下几方面:一是在项目资金落实的条件下(以前财政资金都是直接拨付给预算单位),预算单位或者想省下钱以作他用;或者想通过压低价格、减少投资,来提高投资的回报率;或者通过压低价格,以获得“管理有方”的殊荣。二是一些项目,特别是地方集资项目,用压低价格来弥补业主的资金不足。三是有些地方项目,在其自身并不具备建设能力的条件下,少数地方官员为创政绩的需要,为便于顺利立项批准,故意将概算投资压低,造成其概算有较大的缺口,然后通过招投标方式压低价格来作为填补这个缺口的重要途径。

(四)经营者的短期行为。国有企业的经营者一般任期为5年,承包商的生产经营活动首要的是投标签约、承包工程项目。为了承揽到项目,企业的经营者们自觉不自觉地走进了为保中标而拼命压价的怪圈。企业的目标是实现经济效益的最大化,那么,经营者们为什么要亏本去拿标呢?我分析有如下原因:一是实现设备的现值化。大家知道,国有施工企业都有一部分在计划经济时期的技术装备,如果没有了施工任务,人员窝工和设备闲置,也就没有现金的流入,职工工资就不可发放。而压价亏本中标,至少可以保住职工的工资发放。但是,这种工资发放,是在减少机械费消耗、少提折旧或者不提折旧为代价的。少提折旧或者不提折旧意味着什么呢?意味着企业资产不是保值、增值,而是企业亏本。为什么企业的领导愿意亏本承揽该工程呢?这就有一个产权问题。经营者不是产权的真正所有者,这就是生产资料所有制形式与市场经济条件下的竞争机制内在矛盾的碰撞。可以设想,如果这资产是经营者个人拥有的,他会去做这亏本生意吗?二是稳定队伍。职工没活干拿不到工资,经营者不得安宁,以低价竞标实现设备的现值化,在短期内可起到稳定队伍的作用。三是经营者的政绩需要。一个经营者,如果说不顺应市场的变化和市场的需要,就拿不到工程项目。可以想象,假如一个施工企业多次投标都不中标,给人的印象和造成的后果是什么呢?经营者经营不力,企业实力不强,队伍窝工严重,职工发不了工资,设备闲置,队伍不稳,领导形象不好。而一个经营者,如果说顺应市场的变化,你市场要低价我就给你低价,投一个标中一个标,很显然,给人的印象和造成的后果大不一样,经营者经营有方,企业竞争实力强,职工有活干,有工资发,队伍也能暂时稳定,领导形象好。尽管在这种价位上,设备的价值已被无情的亏损所吞蚀,但这似乎是隐性的,聪明的经营者们可以用多列在建工程的方式,实现账面上的盈利,这种虚盈实亏的账本,是经营者创造政绩的重要手段,也许在他的任期内盈利了,队伍稳定,自己又升迁了,而留给后来者的也许是企业的破产。

(五)消极与市场抗争。由于业主普遍低价授标,一些企业在经过多次投标竞争败下阵来后,得出一条结论,业主喜欢低价的承包商。业主低价选择承包商,是以处于买方市场的有利地位,以承包商的亏本为代价获得的。在此情况下,一些企业的经营者已悟出了一些道理,你业主要低价,我就报给你低价,先拿到标再说,要是拿不到标,没有说话的机会和权利,只要能够拿到标,日后还可以与业主理论理论。你要速度吗?我的价格太低,没有资金投入,职工收入低没有积极性,生产者效率提不高;设备完好率差,没有钱买零配件进行设备修理维护,设备陈旧没有资金进行设备更新。你要质量吗?对不起,我的价格太低,连材料都买不回来,我不能贷款来给你干工程,即使我想贷款银行也不贷给我。你要速度、要质量,先得保证必要投入,提高价格。正是在这种思想指导下,不少承包商往往采取先低价投标把工程拿到手,然后在实施过程中与业主不断地交涉。有些开明的业主,知道自己已上了“贼船”,适当给承包商增加一些价款或者以变通的方式给一些奖金,求得保进度、保质量的效果。而有些业主无休止地与承包商论战,既贻误了工期,也牺牲了质量,使其良好的愿望难以实现。

(六)市场规则执行不严,市场裁判缺位。不可否认,招投标制度被引入我国建筑行业以来,政府及有关部门和省、市、自治区都相应出台了一些法规,有招投标法、合同法,有反不正当竞争法,有各部委和各省、市、区颁布的招标投标管理规定,有合同范本文件,等等。尽管这些法律和规定,在系统性、可操作性上与西方市场经济发达国家相比有一定的差距,但是只要认真严格地执行,也可以避免一些问题。如有的承包商以低于合理价格60%的价格投标拿到项目,这明显是一种不正当竞争的违法行为,尽管该公司在实施过程中又争到2~3倍于投标价的补偿,而其他承包商仍投诉无门;有的承包商以直接费用都保不住的价格投标,业主反倒认为是合理标而授与合同,从而使一些竞争实力不强的单位得标,而一些有技术、有实力的企业反而落标,不得不作为其分包商。

三、低价竞标的危害

在建设工程项目中,采用规范的招标、投标方式择优选择承包单位,一般都能起到缩短工期、保证质量、降低造价的良好效果。然而,如果业主片面追求低价选择承包单位,可能带来如下的诸多危害。

(一)工期难以实现。时间就是金钱,保证投资项目尽早投产,是提高投资项目效益的重要途径。然而,工期的保证除了要有与之相适应的队伍、设备、技术管理以外,资金的投入是一个重要的因素。假如我们片面追求低价,不去分析这个价格是否能做下来,往往就会贻误工期、耽误施工的黄金季节。

(二)质量难以保证。由于价格太低,承包商为了消化资金缺口,或者转包给施工能力、资质不强的队伍;或者偷工减料;或者采购质次的材料、设备、器具。这些都是影响工程质量的直接因素。由于施工队伍的改变,就不能保证人员的技术素质和管理技能;由于偷工减料,就不能保证科学的工艺和必要的有形投入;由于材料、设备、器具的质次,就不能保证工程运行的坚固性、耐久性、可靠性和有效性。

(三)企业无法生存,社会负担沉重。可以说今天的施工企业是背着沉重的历史负担步入市场经济参与投标竞争的。由于“僧多粥少”,低价竞标,无疑对他们是雪上加霜。因为低价竞标,在其他潜力挖尽的情况下,最有可能消化价差的途径是:减少职工合理收入,少提折旧或不提折旧。以这两个因素消化价差,其消极影响是:当减少职工合理收入时,劳动生产力提不高,职工积极性也调动不起来,形成恶性循环。

(四)国家蒙受损失。前面所述的几种危害最终只能归结到国家蒙受损失。因为我们是公有制为主体的国家,不少工程项目业主不是真正的业主,而是代表国家行使业主的权利。由于低标选择中标的单位,也许节约了一点投资,这节约的投资可能有一部分归了国家,有一部分就流向了别的途经,甚至是进了个人的口袋,最终还是给国家带来了损失。

四、建议与对策

(一)扩大工程政府采购的范围

工程政府采购评标更加强调公开、公平、公正原则,避免了随意性和少数行政首长的个人意志。因此要大力推行工程政府采购。在上海市政府采购中心的工程采购项目中,一般采用打分法,按照项目的特点及取费定额标准等,就各项评分指标的权重、基本分值及加减分标准作出详细规定并告知所有投标人。每个项目的评分办法都度身定做,但又考虑类似项目之间评标标准的一致性,做到灵活性和原则性相结合,评标办法鼓励低价投标但又排斥低于成本价的恶意投标。

(二)完善立法

完善立法和严格执法,特别要增强当事人法制观念和规范行为。招标、投标是一种市场竞争机制,就无疑要遵循市场规则。我国已有招投标法,政府采购法等。在国际上,货物采购、建筑施工劳务和服务等,有联合国世贸组织制订的《政府采购指南》来规范。在我国,虽有法规,但彼此之间还存在不协调、不系统、不全面、不配套,操作性差的问题。我们应尽快完善和修改招投标法,明确规范采购各方的行为。

(三)规范招投标行为,杜绝低价授标

首先,业主在招标过程中要坚持“公开、公平、公正”的原则。

其次,对承包单位要的资质、业绩、财务状况、综合实力等方面进行严格审查,以保证所选择承包商能与工程规模、难易程度相适应,坚决杜绝低资质施工企业承担高资质要求的工程施工项目。

第三,不允许条件不具备的项目实施招标。

所谓条件不具备是指:未经立项审批的项目;设计深度未达到招标阶段的项目;招标文件不合规范的项目;建设资金尚有较大缺口的项目等。特别是建设资金不落实的项目,决不允许招标,以防止业主采取要求承包商带资、垫资、低价授标等不正当方法,将资金不足的困难转嫁给施工企业。

第四,要从施工技术方案的优劣、施工进度、质量的保证措施、报价的合理性等方面综合评标,以择优选用施工单位。

同时要保证报价的合理性:

一是实事求是地编制标底,按现阶段社会平均的必要劳动量来确定价格;在保密性较好的情况下,我主张由权威性的造价代理机构编制标底。为防止泄密,也可以采用综合标底,即业主编的标底与各投标单位报价平均值各占相应权重复合而成的标底。后者虽保密性强些,但对承包商的倾向较大,也难保证标底的合理性。

二是在标底上下浮动一定范围(一般为上5下8)是有效报价。

三是当有的承包商报价低于下8时,也不轻易认定废标,可以认真审查其投标书,如果在技术上有新的突破,获得显著经济效益,也可认定是合理的。

四是要保证施工企业在强化管理、优化施工的前提下有合理的利润,至少在授标当时的情况来看不是亏本标。

五是发包单位应按本市现行“打分评标办法”和“两阶段评标办法”,在合理标范围内择优选择中标单位。当投标标价均高于合理标范围时,经管理部门批准,招标单位可以依据评标办法组织议标。 议标、直接发包的工程,其中标价应在合理标范围之内。当投标价低于合理标范围,但投标书中的施工方案和组织措施科学合理、切实可行,能确保工程质量、施工安全和工期的,经专家审查并报招投标管理部门批准后可以中标。但经批准的施工方案、组织措施不得随意更改。

第五,发包单位严禁以“回扣”、“标后优惠”、“标外活动”等不正当形式变相压低承包价格;承包单位严禁以“回扣”、“标后优惠”、“标外活动”等不正当形式变相不合理压价竞争。

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